日本宣布无条件投降后，为实施占领的一支美军行进在东京街头，突然对面急速驶来一辆满载人员的卡车，美军迅速散开准备迎战。车到近处，跳下一位男性，指着满车的年轻女性对美国大兵说："这是供你们享用的。"原来是特殊慰安设施协会(PAA)前来慰问，美军指挥官一时张口结舌，不知如何回答。实际上，为美军提供性服务是战争结束后日本政府开展的第一项工作。
战争期间，日本政府首脑清楚地知道日本军队在中国大陆、东南亚各地对女性进行的强奸、奸杀等令人发指的罪行，因而以为占领军也会对日本女性施加类似的行为。所以在战争结束后第三天、即8月18日，警视厅保安课召集花柳界代表，商议建立面向占领军的特殊慰安设施，并以内务省警保局长的名义向各府县拍电报，传达其内容。
8月26日，花柳界组成"特殊慰安设施协会"，同时从政府得到巨额补助金和大批相应的物资。当时的大藏省主计税局局长、60年代初任首相的池田勇人沾沾自喜，"拿出一亿日元来保护日本民族的纯洁，比较廉价。""协会"在各大报纸和街头刊登广告，声称"处理战后事宜的国家紧急设施需求新日本女性"，并提供衣物、食品以及住处等优惠条件。当时日本处在战后混乱时期，生活困难，绝大多数人缺乏食物、住处，因而大批不知内情且为生计所苦的年轻女性纷纷应聘。东京地方政府在银座、大森、立川、调布等地设立20多处特殊慰安设施，各地也有类似设施，全日本约有20多万女性从事这种职业。开张以后，美国大兵蜂拥而至，短时100日元，过夜300日元。
