19世纪末的清帝国，在国家行政管理体制上，还是一个较为落后的国家。尽管有表面上的高度中央集权，但随着中国逐渐融入全球体系，地方政府兼有的职能越来越多，甚至包括部分事实上军事和外交职能(如早期的两广总督和后来的直隶总督、两江总督等)。在这种情况下，到后期地方官员的权力越来越大，扮演的角色也越来越重要，而中央集权则开始衰落，最终演变为后来的军阀割据状态。
而中日甲午战争，也被一些史学家揶揄为"日本帝国与清朝北洋衙门之间的战争"。这一点本质反映了当时清政府无法系统地组织资源进行现代民族国家的全面战争，多级的权力结构导致战争当中，光绪帝和其周围力量、慈禧太后和其周围力量、李鸿章的北洋系(北洋水师、淮军)以及地方大员们(其他各地的陆海军，如黑龙江边防军或南洋水师)处于一种各自为战的分散状态，极大地弱化了清朝一方的战争能力。
山东巡抚，能战主帅的转折
而甲午一战涉及的主要战场，是中国的山东、辽宁以及首都北京所在的直隶三省。其中直隶总督就是李鸿章本人，而另外两地的地方大员，则肩负着统领本地的武装力量，与中央朝廷调配的湘军、淮军一起在陆上抗击日军的任务。
客观来说，当时山东与东北的地方大员，在对外意志上都比较强硬，也都有不错的履历，只是由于方方面面从政治到军事素质的差距，导致他们在战争中同样碌碌无为。
