慈禧之所以后来反对变法，实际上是康有为变法政策过于激进造成的。戊戌年正月，康有为请人代他上了《统筹全局折》，呼吁皇帝在内廷设立制度局，作为维新变法的机构。制度局下设的机构几乎囊括了一切政府事务。康有为认为，可以让朝廷大臣担任制度局总裁，但下设机构应该选维新派的通才担任。
康有为的这个建议是利用制度局架空六部，这让朝臣极为警惕，该建议未被采纳。此后，他又起草了《保荐人才折》，让徐致靖上书皇帝。这个折子的大义是，皇帝应把康有为安排在身旁做顾问，让康总揽全国大权。光绪皇帝很快做了批示，要求召见康有为。
