二、总理衙门的制度架构
在总理衙门的制度架构上，清政府用意颇深，力图消除传统政治制度的积弊。奕等人在《奏总理衙门未尽事宜拟章程十条呈览折》中明确指出了传统行政机构所存在的诸多积弊，如人浮于事，"查各衙门司员，额缺既多，候补尤众，偶有才具中平公事不能谙练者，亦可隨同书诺"；办公泄沓，"查各衙门司员人多，往往无经手事件，即经旬不到"；胥吏弄法，"查各衙门书吏，习惯作弊，稽查难周，茶房皁役，传递消息，百弊丛生。"只不过，奕等人仍循着传统的思路，从原有的制度中去寻求消除这些积弊的办法，这又落入了历史依赖路径的陷阱。奕等人认为"办公诚以军机处最为妥善"，"惟军机处则随到随办，分任其事，一员可得一员之用。而一切稿件，均由章京属草，随即回堂办理，不准延误。是以事繁于各衙门，而其缺甚少，转能各有专责，办理迅速。此次总理衙门，臣等所定司员尤属简少，以省冗员。若再以衙门之例绳之，必至贻误，此所以有仿军机处办理之议，以冀省官而集事也。"所以总理衙门的各项制度就是以仿照军机处办理为原则进行建构的。
总理衙门的组织建制主要有以下几个特点：
(一)机构精简，人员精炼。总理衙门的职官，主要有大臣和章京两级。大臣分三等:管理大臣，由王大臣充任；大臣，以军机大臣兼任；大臣上行走，由内阁、各部院满汉堂官兼任，均无定额。章京(又称司员)共有二十人，分总办章京、帮办章京、章京、额外章京四种，均从内阁部院司员中挑取，经总理衙门大臣考试择优录用。另有"额外行走"满汉各四员，从军机章京中挑取，在军机处兼管其事，不必常川到署。总理衙门除司员外，还有官役，分为供事十六人，帮助办理文案；苏拉十二人，供洒扫与看守门户；领催马甲八人，供听差及递送文书。由于事务繁重，总理衙门的章京及官役的人数也多有增涨，最多时达到百人左右，但与六部衙门动则数百人相比精简多了。
(二)办公程序简化，注意保密。原有各衙门办理奏稿，由堂吏送稿，司员酌定，堂官画定，一稿之成动需数日，又经常走漏传播。总理衙门规定:所有应办寻常奏稿、文移、照会等件，均由章京自行办稿，供事只供缮写，不准假手办理；所有稿件，每日下班后，封锁柜内，由值宿的章京照管；机密紧要事件，或由总理衙门大臣密奏，或由兼领的军机大臣面奏，奉到的朱批奏折，第二天缴回军机处。
(三)分工明确，办事迅速。最初，总理衙门规定章京按事务性质依原属衙门"分办公事，以专责成"，"于司员内择其老成练达者，挑满汉各二员作为总办，再择二员作为帮，办理折奏照会文移等事。其机密要件，则由内阁各员缮写；关税事件，则由户部司员经理；台站驿递事件，则由兵部司员经理。"为落实人人都需办事的原则，章京实行轮班办事，以五日为一班，满汉各四员到署，如有旷班不到者，查明参处，并每日派一人住宿值班，以求公务随到随办，提高效率。后来，随着职能的日益膨胀，总理衙门分股办事。这是因为总理衙门主要是一个办事机构，而不是议事机构，不可能事事照军机处办理，事务繁多需要分层负责，总理衙门就仿照六部体制设立了英、俄、法、美、海防五股。英国股专办英国、奥地利两国交涉及各国通商、关税事务；俄国股专办俄、日两国交涉及陆路通商、建防、疆界事务；法国股专办法、荷、西班牙、巴西四国交涉及保护教民、各岛招用华工；美国股专办美、德、秘鲁、意大利、瑞典、挪威、丹麦、比利时、葡萄牙的交涉及海防、保护华工诸事务；海防股专办南北洋海防之事。这种分股制比较符合处理大量事务性工作的需要，但在设置上还不十分合理。从以上可以看出，总理衙门在制度创设上有二点意义是比较明显的:一是开启了清朝政治制度变革的先河，在一定程度上消除了传统政治积弊，提高了办事效率，与军机处一起成为了清政府最为繁忙而又最有效率的两个机构；二是总理衙门虽是一个新机构，但还不是近代外机构，无论组织结构还是办事原则都未能脱出旧制的窠臼，制度变革还停留在传统意义上。
三、总理衙门的运行机制
总理衙门在运行上仍受旧制的禁锢。总理衙门对所管事务缺乏应有的决断权，往往是禀命而行。清廷规定，总理衙门办事要"大事上之，小事则行"，凡事都要请旨办理。总理衙门也缺乏统一事权。由于受天朝上国和"交涉在外"思想的束缚，清政府保留了朝贡体制下地方督抚的交涉权利。督抚在对外交涉时，小事则行，大事上奏请旨，不与总理衙门发生直接联系，"各省机密事件， (自)应照例奏而不咨，如事关总理衙门者，即由军机处随时录送知照，亦甚便捷，著无庸由各口先行咨报总理衙门，以归画一。"总理衙门自然无权指挥督抚办理对外交涉，对各省交涉起到的只是综核、复议、转达的作用。此外，清政府还分别在南京、天津设立了"南洋大臣"和"北洋大臣"，作为外交的/"折冲"之所就近处理中外事务。南北洋大臣皆可独立办理对外交涉，直接向皇帝上奏请旨，不必经过总理衙门。它们与总理衙门的关系，一是办理交涉遇到疑难时可咨商总理衙门；二是急事用电奏时，由总理衙门代陈。这样，总理衙门与地方督抚、南北洋大臣既都拥有对外交涉权，它们之间又互不统属，彼此牵制，极大束缚了近代外交职能的发挥。还有，总理衙门职官俱为兼差，没有专官实缺，不能殚心职守，办事泄沓，降低了总理衙门的办事效率。但是，我们也应看到总理衙门在一定程度还是打破了清廷的成例。如，由于中外交涉往往事机紧要，刻不容缓，总理衙门遇事有时就先行处理，再请旨批准，这样，总理衙门在实际上就拥有了一定的决断权，打破了只能承旨办事的成例；为使对外交涉不至歧途百出，横生枝节，总理衙门与地方在实际办理对外交涉时往往函电交驰互相知会，保持密切联系，打破了凡事俱为密奏的成例；总理衙门还拥有了对地方的指示权，"奕等总理各国事务，如各省督抚办理外国事务，有未尽妥协之处，经该国公使呈诉，即当酌量事之轻重，札饬各该督抚遵照施行；一面奏闻。"总之，总理衙门的创设虽仍受传统政治理念的束缚，在组织架构上及运行上未能摆脱旧制的禁锢，使其在制度改革上没有多少新意，停留在除弊救偏的传统意义上，但我们应当看到它的设立，不仅使清政府具有了近代职能，推动了中国外交的近代化，还冲击了中国传统的政治框架，打破了一定的成例，开启了清末中国传统政治制度改革的先河。（原标题为《试析清代总理各国事务衙门设立的制度意义》，载《白城师范学院学报》2007年4月，作者李秀原、陈盛杰）
