总理各国事务衙门(简称总理衙门)，是中国在西方影响下设立的第一个新式行政机构，它不仅标志着近代外交关系的初步确立，还冲击了清政府原有的政治框架，开启了清末政治制度改革的先河。本文将从总理衙门设立的原因、制度架构、运行机制三方面来评析其设立的制度意义。
一、总理衙门设立的原因
鸦片战争以前，中外关系是建立在朝贡体系基础上的。囿于传统的天下观和"夷夏之辨"，清政府没有现代世界意识，它一直以天朝大国自居，对于外国则一律以属国看待，中外之间不存在平等的外交、通商关系。清政府也没有近代的外交概念，只知道藉朝贡、互市等方式以羁縻、抚绥"属国"，办理朝贡、互市事宜也就成了清政府对外的主要事务。对于"属国"的朝贡、互市事宜，清政府并没有设立专门机构进行处理，而是交由礼部和理藩院兼办(礼部和理藩院都有各自的专管事务，礼部专管典礼与学校、科举事务，理藩院专管"外藩"事务)。大致上，礼部负责从海路而来的东部和南部国家，"凡蕃使朝贡，馆饩赐予，辨其贡道远迩、贡使多寡、贡物丰约以定"；理藩院掌理由陆路而来的北部和西部国家，俄国与中国的交涉也由它办理，"中国行俄罗斯之公文，仍照从前用理藩院印信，咨行俄罗斯萨纳特衙门。俄罗斯行中国之公文，用俄罗斯萨纳特衙门及托雷勒城守尉印信，咨行中国理藩院衙门。"对于西方各国的通商，清政府限定于广州一口，有关交涉事宜，一律交由两广总督办理。本着"人臣无外交"的惯例，两广总督不能与外商直接接触，所有外商呈递的禀帖只能通过行商转呈两广总督办理，如涉及新的问题，两广总督需上奏皇帝，听候皇帝裁决。
总理各国事务衙门（摄于1878年）
鸦片战争后，中外关系开始从朝贡体系向条约体系转化。通过一系列的不平等条约，西方改变了原有的中外通商关系，获得了在广州、福州、厦门、宁波、上海五口通商及协定关税、领事裁判等权利，并且打破了中外官员不能直接往来的限制。面对新的形势，清政府对中外交涉体制进行了一定程度的调整，设立了五口通商大臣，由两江总督或两广总督兼任，以钦差大臣的身份来办理中西通商事务及交涉事宜。设立五口通商大臣，是清政府为维持天朝体制，把中外交涉限定在通商和地方层面的一种考量。
第二次鸦片战争，进一步打破了中外关系的固有藩篱，中外交往不再局限于通商，已扩展到政治、经济、军事、文教等各个领域，中外交涉事务日益纷繁，需要有专门机构以专责成，"查各国事件，向由外省督抚奏报，总汇于军机处。近年各路军报络绎，外国事务头绪纷繁，驻京之后，若不悉心经理，专一其事，必至办理延缓。"尤其是各国公使进驻北京后，极需有专门机构与之往来接晤，并总汇一切奏咨文件。原有办理中外事务的礼部因其"为考论典礼之地，体制较崇，该夷往来其间，殊与体制未协"，清政府不予考虑；理藩院则由于俄国不肯与之交涉，已无法充当此任。西方列强的想法是要以军机处为直接交涉对象。《中俄天津条约》第二条就规定"议将从前使臣进京之例，酌要改正。嗣后，两国不必由萨那特衙门及理藩院行文，由俄国总理各国事务大臣或迳行大清之军机大臣，或特派之大学士，往来照会，俱按平等。设有紧要公文遣使臣亲送到京，交礼部转达军机处。"1858年以后，俄国遇有交涉事件就不再通过理藩院而直接照会军机处，清政府也以军机处的名义给予答复。这种作法，必然会引起各国效尤，从而导致军机处既总汇所有外交奏报又具体办理中外交涉。这显然多有窒碍，因为军机处虽为清廷军政总汇之所，却并非是一个具体的办事机构，根本无力承担具体殷繁的外交事务，"枢密之地，事务大繁，只能总持大纲，于细微曲折，不能详细考查。"为顺应形式的发展，照顾列强的要求"以驯其情"，清廷于1861年1月20日明发上谕，宣布设立总理各国通商事务衙门(后删去"通商"字)，主管一切中外交涉及通商、关税事宜。
事实上，总理衙门的职掌范围非常广泛，"不特各国之约章公法律例税则在所必谙，即一切海防矿务铁路电报邮政制造商务诸事，莫不由该衙门悉心筹画"。职能的扩展，使其部分取代了六部的职权，成为了一个总揽洋务、外交的中枢机构，正如沈瑞琳所说:"夫铨叙之政，吏部主之，今则出洋大臣期满，专由该衙门请旨；海关道记名，专保该衙门章京，而吏部仅司注册而巳。出纳之令，户部掌之，今则指拨海关税项，存储出洋公费，悉由该衙门主持，而户部仅司销核而已。互市以来，各国公使联翩驻京，租界约章之议，燕劳赉赐之繁，皆该衙门任之，而礼部主客之仪如虚设矣。海防事起，力求振作，来购战舰军械，创设电报邮政，皆该衙门专之，而兵部武库、车驾之制可裁并矣。法律本掌于刑部，自各国以公法相持，凡交涉词讼之曲直。悉凭律以为断，甚或教案一出，教士多方袒护，时轻时重，皆向该衙门论理，而刑部初未与闻也。制造本隶于工部，自各国船坚械利，耀武海滨，势不得不修船政、铁政，以资防御，迄今开办铁路，工作益繁，该衙门已设有铁路、矿务总局矣，而工部未逞兼顾也。是则总理衙门之事，固不独繁于六部，而实兼综乎六部矣。"总理衙门职能之所以日益膨胀，主要是由于六部囿于传统职能及理念的束缚而对各种洋务极力诿卸所致。从以上的历史考察中，我们不难发现总理衙门的设立有三点制度意义：一是清政府自此有了一个办理外交事务的专门机构，改变了过去由礼部、理藩院分别兼理的状况，使外交事权开始集中，有利于外交事宜的处理；二是使清政府具有了一定的近代管理职能，改变了中国以往只有"理藩"而无外交的局面，有利于中外之间的交涉；三是在传统政治框架中揳入了一个新的中枢机构。
