1898年6月11日，光绪帝颁布《明定国是诏》，宣布变法。此后，光绪连续颁布了200多道变法诏书和谕令。一时间，老大帝国的变革计划急如星火。
仅仅103天之后，1898年9月21日，慈禧发动政变，囚禁光绪帝，重新训政，"罢新法，悉复旧制"，戊戌变法夭折。
大清国在甲午惨败之后进行制度变革的首次尝试，其兴也勃，其亡也忽。细观当年，维新派在清廷所处之政治情势，既有慈禧与光绪"大太后小皇帝"的特殊皇权架构，也有积弊甚久的中央、地方矛盾。维新派如同一头意气风发的大象，毫不顾虑地冲进了瓷器铺，失败的结果早已注定。
康有为
梁启超
慈禧一直被视作扼杀戊戌变法的头号反动人物，但她其实并不是变法的"天然敌人"。维新变法启动时，慈禧说不上支持，但也没有反对。变法宣言《明定国是诏》，就是经她的懿旨批准颁布施行。她也事先就声明了底线："凡所施行之新政，但不违背祖宗大法，无损满洲权势，即不阻止。"
慈禧看重的是"权"。虽然早在1889年就宣布归政光绪，但她从未真正放权。光绪意图以变法大展身手，甚至在变法前以"退位"要挟取得"事权"。慈禧已有不满："由他去办，俟办不出模样再说。"变法开始后，光绪越来越"自作主张"，他革除违逆己意的礼部六臣、要开懋勤殿组建维新变法的顾问班底……光绪曾就懋勤殿向慈禧请示，精于权斗的慈禧一眼就看出"醉翁之意"--培植帝党力量，抢班夺权。慈禧没有回答，仅仅变了变脸色，就让光绪"惧而未敢申说"。光绪吓得当夜给杨锐密诏："朕位且不能保，何况其他。"
"大太后小皇帝"是既成事实，维新派人物、礼部主事王照建议把"变法之名归诸太后"，以推进变法大业。但康有为等维新派核心人物看到密诏，却想出了"围园杀后"的政变计划。
包括京中大员、封疆大吏等等实权在握的大批官僚是现有制度的既得利益集团。戊戌变法的一个主要内容"变官制"，直接触动了他们的利益，也让他们成了变法的对立面。于是，变法政令如雨雪纷下，真正施行却寥寥无几。最终取得的唯一成果，仅仅是开设了京师大学堂一项。非但如此，"顽固诸老"集结于慈禧周围，频频上书请太后"训政"，反对变法的力量空前强大。最终，慈禧发动戊戌政变，"六君子"血洒菜市口，新政尽废。
这场"体制内"的变革被"体制内"的顽固力量联手扼杀，社会变革的动力在"体制外"萌动。当"体制外"的力量成为社会变革的主要力量，旧体制框架下平和改良的机会就很难再有。
梁启超代草 五大臣报告
1905年12月，清政府委派镇国公载泽、山东布政使尚其亨、顺天府丞李盛锋、户部侍郎戴鸿慈、湖南巡抚端方等五大臣组成代表团，分两路前往日本和欧美考察西方政体。翌年夏天，五大臣先后回国，呈交"考察宪政报告"。
这份"考察宪政报告"可以说是清政府"预备立宪"的纲领性文件，而它的真正作者是被清政府当做"逆党"通缉的梁启超。"通缉犯"介入朝廷最高层政治决策，这样的事恐怕也只有晚清的乱局中才会出现。
为五大臣捉刀代笔一事，梁启超只在给朋友徐佛苏的一封信中，言语含糊地透露过这个绝大的秘密：
尔来送生活于海上者二十余日，其间履陆地者，不过三十余小时。公闻当亦大讶其行踪之诡秘耶……近所代人作之文，凡二十万言内外，因钞誊不便，今仅抄得两篇，呈上一阅，阅后望即掷返。此事不知能小有影响否，望如云霓也。
梁启超在船上闭关二十余日写作，除高度保密的缘故外，显然也因时限紧迫，交稿在即。与之对应的是，五大臣中的端方、戴鸿慈一路，出洋回国后，很不合常理地在上海停留了两周。而戴鸿慈和梁启超有密切联系，据考证，正是戴鸿慈出面请动梁启超捉刀"考察宪政报告"。
"考察宪政报告"出自"枪手"，并不能因此否定清廷委派五大臣出洋考察的用心。五大臣深受触动，他们看到英国议会的辩论："议员分为政府党与非政府党两派。政府党与政府同意，非政府党则每事指驳，务使折中至当，而彼此不得争执。诚所谓争公理，不争意气者，亦法之可贵者也"。
但是，认识到制度的落后和做出实质的改变是两回事。五大臣向慈禧陈述实行立宪的种种好处，但主张"实行之期，可宽立年限"，以图借"立宪"之名缓和国内矛盾，防止革命，使皇位永固。
