直隶扩权
1870年春夏之交，正值天津开埠十周年，一场震撼世界的大动乱在此爆发。因"民教冲突"，天津市民围攻法国领事馆和望海楼教堂，导致法国10名修女、2名神父、2名外交官和3名俄国商人被杀，领事馆和教堂被毁，史称"天津教案"，西方则称为"天津屠杀"。
"天津教案"是两次鸦片战争以来最大的涉外案件。驻天津城内、负责对外关系的"三口通商大臣"崇厚，与驻保定城内、负责地方维稳的直隶总督曾国藩，都被深度卷入。中央下令曾国藩赶赴天津，主持善后。曾国藩为此付出的代价十分高昂，被斥为卖国贼，"京师湖南同乡尤引为乡人之大耻"，湖南会馆将他的官爵匾额"悉数击毁"，并开除其"名籍"(不再承认他是湖南人)，一代"中兴名将""旷代功臣"，"积年清望几于扫地以尽"，甚至"谤讥纷纷，举国欲杀"。
当曾国藩以一生令名为代价，处理完毕"天津教案"之后，中央决定由李鸿章接任直隶总督，换下心力交瘁的曾国藩。舆论已经有了将省会从保定搬到天津、让直隶总督与"三口通商大臣"同城办公的建议，但李鸿章对此不以为然，他在给中央的报告中强调：保定才是"控扼"直隶的中心，"昔人于此建置省城，实得形要，是以历任总督，均须驻省办事，总揽全局"；而天津则"偏在一隅，似非督臣久驻之所"。
此时，"三口通商大臣"崇厚受命出使法国，进行"谢罪"访问，总理衙门大臣毛昶熙代理"三口通商大臣"，参与了教案善后的主要谈判，深切地体会到了天津在机构设置上的尴尬。因此，他建议中央："三口通商亦不必专设大员， 所有洋务海防均宜责成直隶总督悉心经理"。裁撤专职的通商大臣，改由直隶总督兼任，将相应的外交通商事务归并到直隶总督职权范围之内。由"上马管军、下马管民"的总督亲自抓，"一把手"负全责，微妙而复杂的外交通商事务就能获得足够的地方行政资源的支持，"条块"之间的隔阂有望消除。
不到一个月，中央便采纳了毛昶熙的建议，并在上谕中明确宣布"天津洋务海防，较之保定省防，关系尤重，必须专归总督一手经理，以免推诿而责专成"。自此，"三口通商大臣"裁撤，新设"北洋通商大臣"，由直隶总督兼任，权限扩大到了"山东登莱青道所管之东海关、奉天奉锡道所管之牛庄关"，并且，直隶总督不再常驻保定，而是 "每年于海口春融开冻后，移驻天津，至冬令封河，再回省城(保定)，如天津遇有要件，亦不必拘定封河回省之制"。
半个首都
新任直隶总督李鸿章，兼任首任北洋大臣，正式进驻天津。
政治地位改变后，李鸿章对于保定、天津两地在新形势下的定位，有了新的认识。在答复中央的《裁并通商大臣酌议应办事宜折》中，李鸿章提出："天下大势，首重畿辅。中原有事，则患在河防；中原无事，则患在海防。"
也就是说，保定与天津之间，究竟哪个城市适合作为直隶的中心，关键是看"中原有事"与否。"中原有事"，直隶地区的河防就是拱卫京师的关键，当年捻军就是被曾国藩的"河防"策略困死的，"实得形要"的保定就能"总揽全局"。但如今，太平天国和捻军均已剿灭，"中原无事"，而且"自各国通商开埠，公使驻京，津郡为往来冲突，尤为京师门户，关系极重。近因民教纷争，酿成巨案，地方官抚驭未善，通商大臣又恐呼应不灵，后患殊多，不得不思变计"。因此，李鸿章个人虽然似乎留恋保定，却也认为抬升天津的城市定位，完全是因时制宜、"未雨绸缪"的改革良策。
自此，直隶便有了两个中心城市。除了总督衙门改驻天津之外，别的省级机关一律留驻保定，由直隶藩司负责日常事务，重大事件请示总督裁定。从清代的各种文件来看，无论官方还是民间，依然将保定看成是直隶的省城。至于天津，当然不再是"偏在一隅"的小城，却也并非省城，"条"与"块"在这里汇聚，成了远比省城更有着全国和国际影响力的城市。
如此一来，天津的地位迅速升格，从众多通商口岸之一升格为华北地区的政治中心，而保定虽然名义上仍是省会，但被迅速边缘化。本来就已经是"八督之首、疆臣领袖"的直隶总督，因为兼任北洋大臣，权限迅速扩大，从一省的军政、民政扩展到了外交事务。
此时的大清国，虽然同意外国使节驻节北京，但继续奉行"外交"外办的原则，尽一切可能将夷人们阻挡在天津这一"国门"，不入京师。因此，与两江总督兼南洋大臣不同的是，直隶总督兼北洋大臣还被授予了代表国家缔结对外条约的大权，成为事实上的大清国"外交部常务副部长"，天津也就分享了北京的部分首都功能，成为半个首都。
晚清五十年，"中枢"一词，绝非仅指北京，而多少必须包含天津在内。直隶总督是地方官，但北洋大臣却是中央职位，如此颇有大清特色的定位，令直隶总督的实际影响力不仅超越疆臣，也实际超越很多朝臣。
李鸿章在直隶总督兼北洋大臣的位置上，一干就是25年，对于京津一体化至关重要，以至于只要提起"直隶总督"这个官称，时人都自然地将北洋事务归入其下，西方媒体甚至将直隶总督这个职位理解为"副王"(Vice King)。
央地博弈
作为少数有着丰富外交经验的大清干部，李鸿章在天津升级的同时，就建设性地指出，"目前最急者"就是要赶紧设置独立的"天津海关道"。
"海关道"是大清国"被"开放之后的产物。第二次鸦片战争结束后，更多口岸被迫开放，中央就在各口岸设立了正四品的"海关道"，负责"关务"和"交涉"。其实，运行这个新功能的，却是一台旧机器--"海关道"并非专职，而是地方道台的加衔及兼职。开放口岸的父母官们，披挂上这件新官袍，就成了"外交官"。
天津乃京师门户、外交重地，其所承受的外交工作压力，绝非全国其他开放口岸可以相比，这就要求"天津海关道"具有相当娴熟、老辣的外交水准，并且能够全身心地投入。李鸿章提出，如果能够设立专职的"天津海关道"，不仅能确保专人负责繁重而微妙的外交通商工作，而且能为直隶总督兼北洋大臣、乃至中央在外交事务中获得极大的缓冲余地。同时，专职的"天津海关道"也有利于理顺关税征收体制，日后的历史证明，这个职位果然成为李鸿章的理财工具，与天津海关税务司一道，对千疮百孔的直隶财政乃至中央财政贡献颇大，也保证了李鸿章各项改革措施的推行。
李鸿章的计划一旦实现，"海关道"就不再是中央垂直管理的"条条"，而是与"天津道"一样，都是直隶总督麾下的"块块"。两"道"分设，既分得开、合得拢，提高了行政效率，事有专责，更确保了李鸿章本人的最后拍板权。
在李鸿章而言，还有更为老辣、有远见的一步棋，那就是将"天津海关道"的干部任免权，留在了省里，抓在了自己的手上，这令他能确保享受到天津升级所带来的胜利成果--掌握大清国改革开放的主导权。
人事权和财政权，是中央对地方实行有效控制的主要方式，也是中国这样的大一统国家，政权凝聚力的主要体现。太平天国之后，大清帝国日渐形成"内轻外重"的局面，但中央依然能对日渐坐大的地方诸侯实现相当有效的控制，关键就在于牢牢地掌握了人事任免权。即使是李鸿章一手缔造的淮军，其高级军官的任免和调动权，依然操诸中央之手。
对于地方行政长官"天津道"的任免，从组织条例"法理"上看，李鸿章并无多大的发言权--虽然中央也会认真听取他的意见。而这个职位事实上又是他推行内政外交的关键一环。如今，李鸿章将"天津道"兼任的"海关道"分离出来，并获得了"海关道"的直接任免权，就争取到了相当的主动。
基于天津在大清国外交战略中的特殊地位，"天津海关道"的独立设置，通过分流"天津道"的外交职权，间接分流了中央的外交职权，而巩固了李鸿章在国家外交格局(而非天津一地)中的地位。李鸿章此后得以将自己的影响力伸展到包括上海在内的所有对外开放口岸，对天津的外交人事权的控制，实为基础和关键所在，天津也因此成为大清国对外开放的"前敌指挥部"。
吊诡的是，以专业分工为目的而分设的"海关道"，在李鸿章执政期间，却与"天津道"在职权方面不断交叉和重叠。当然，这并非李鸿章的管理失当，而完全可能是为了"掺沙子"：通过工作分工的交叉重叠，加强"天津道"这一"请旨简放"职位的工作难度和特殊性，进而能增强自己对这个职位人事任免的影响力。
事实证明，李鸿章抓住"海关道"的任免权十分明智。10年之后直到甲午战争前，高层权争加剧，中央在"天津道"的任命上，就不再倾听李鸿章的意见，甚至故意刁难。从1882年起出任"天津道"的额勒精额、裕长、季邦桢、万培因等，均非李系人马。所幸"海关道"的任免权在自己手上，除了首任陈钦之外，后来的黎兆棠、郑藻如、周馥、盛宣怀等，都是李鸿章的亲信，并且"海关道"介入一般政务也颇深，这令李鸿章得以在官场的权力倾轧中，稍减掣肘，维护自己这一亩三分地内的政通人和。
