为此，周恩来在1937年2月27日在西安与国民党代 表张冲的谈判中，明确对张提出"红军改编后的人数至少六七万，以六个师计，每师三个团，总指挥部除外。"周恩来在师的编数上多报了两个师，这是一种策略。 张冲听后说："蒋介石、顾祝同并非轻视红军，而是恐其壮大，红军改编后最多只能编四师四万人。"张冲的数字在师的数目上与中共底价一致，但人数只有四万 人，与中共希望的六七万相距较远，故周恩来没有答应，双方一度陷于僵持状态。
3月1日、2日，周恩来继续与张冲会谈，在谈判中张冲稍作让步，认为红军主力可编四个师十六个团，另编两个徒手工兵师八个团，共六万人。这一建议与中共的 底价一致，故周恩来基本满意。但由于这只是张冲个人的想法，还未征得蒋介石同意，所以不能形成最终的协议。3月4日，张冲向周恩来转告南京政府的来电内 容，即只允许中共军队改编为三个师九个团。周恩来将这一情况上报中央后，中央书记处于3月8日来电："编制仍以四(个)师为宜"，"但如蒋坚持三个师时， 亦只得照办。"这实际上是中共经调整后重新确立的底价。
3月9日，周恩来、叶剑英同顾祝同、贺寒衷、张冲会谈，确定将红军中最精壮者编为三个国防师，计六旅十二团，共四万余人。可3月10日，周恩来再次与张冲 会见时，得知顾祝同曾约张冲、贺寒衷对提案作了重大改动，如裁定红军定员一师一万人，共三万人，将"服从统一指挥"改为"服从统一命令"等。
